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坚持立以致用 突出景东个性 更好地服务地方经济社会发展

发布时间:2019-07-10 09:58:33 来源:未知 点击: 收藏

 --全省民族立法工作会交流发言材料

 
    景东彝族自治县自成立30多年以来,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,始终坚持党的领导、人大主导、充分发扬民主相结合,以问题为导向,突出“实用、特色、质量、创新”八字方针,在民族立法实践中进行了一些有益探索和尝试。


    一、景东县情简介
    景东,是傣语译音,意为“坝子里的城”。位于滇西南中部,普洱市最北端,距省会昆明470公里。与3个州市和8个县(区)相连。辖13个乡镇166个村民委员会4个社区2365个村民小组,常住人口37.02万人。全县总面积4532平方公里。境内居住着彝、汉、回、傣、布朗等26种民族,少数民族占总人口的50.8%,彝族人口占总人口的42.9%,是云南6个单一彝族自治县之一,是全国8个单一彝族自治县中彝族人口最多的一个县,属国家级贫困县。

    景东历史文化悠久,自秦以来就有史书记载,唐南诏时设银生节度,是南诏疆域最广阔的节度,被誉为“银生古城”。建国后,1950年5月1日,景东县人民政府成立,隶属普洱专区,1985年12月20日,景东彝族自治县正式成立。

    景东县境内有无量山和哀牢山两个国家级自然保护区,境内保护区总面积35167公顷,是全国同时拥有两个国家级自然保护区的县区之一,是地球同纬度带上生物资源最为丰富的自然综合体,被誉为“人类望向自然的眼睛”和“天然物种基因库”。境内无量山哀牢山约有89群500余只全球极度濒危物种黑冠长臂猿,被中国野生动物保护协会命名为“中国黑冠长臂猿之乡”和“中国灰叶猴之乡”。成为首个被中国环保部、中国环境科学院授牌的“中国TEEB项目示范县”;被列入国家重点生态功能区域县,生态系统服务价值为每年545.06亿元。


    二、立法历史回顾
    1985年12月20日,经国务院批准,景东彝族自治县成立。成立伊始,景东彝族自治县人大常委会就开始着手起草制定自治条例的各项准备工作。1986年2月,县第九届人大常委会第八次会议,决定成立自治条例起草委员会。自治条例从成立组织机构、组织起草、反复征求意见、修改论证等,历时四年多时间,数易其稿,逐步趋于成熟。1990年2月,自治条例进入党内报批程序;3月,中共云南省委批复,同意提交自治县人民代表大会审议;3月20日,景东彝族自治县第十一届人民代表大会第一次会议作出决议,同意上报省人大常委会;1990年8月25日,云南省第七届人大常委会第十三次会议审议了《云南省景东彝族自治县自治条例》,决定批准这个条例,自1991年1月1日起施行。

    自治条例的公布和施行,是党和国家民族区域自治政策在民族地区的真实具体体现,标志着我县民族立法进入一个新的里程碑。

 

随着自治条例的制定和施行,开启了我县民族立法工作的历史。时隔五年,1995年7月21日云南省第八届人大常委会第十四次会议批准了《云南省景东彝族自治县林业管理条例》;紧接着,1998年4月2日云南省第九届人大常委会第二次会议批准了《云南省景东彝族自治县城镇建设管理条例》(后经2007年1月26日云南省景东彝族自治县第十四届人民代表大会第五次会议修订,2007年3月30日云南省第十届人大常委会第二十八次会议批准自2007年8月1日起施行);2002年7月25日云南省第九届人大常委会第二十九次会议批准了《云南省景东彝族自治县县乡公路管理条例》;2008年3月28日云南省第十一届人大常委会第二次会议批准了《云南省景东彝族自治县环境保护条例》( 自2008年7月1日起施行);2010年5月28日云南省第十一届人大常委会第十七次会议批准了《云南省景东彝族自治县水资源条例》(自2010年10月1日起施行);2015年5月29日,《云南省景东彝族自治县文化遗产保护条例》经云南省第十二届人大常委会第十八次会议批准 《云南省景东彝族自治县文化遗产保护条例》(自2015年12月1日起施行);2017年5月26日,云南省十二届人大常委会第三十四次会议批准了《云南省景东彝族自治县无量山哀牢山保护管理条例》(自2017年10月1日起施行)。

    景东彝族自治县自成立至今,历时三十四年,历经八届人大常委会,共制定了一个自治条例和七个单行条例,平均每四年制定一个条例,可谓四年磨一剑。自治条例和单行条例的制定和施行,不仅使民族区域自治制度和政策在民族地区得到了贯彻和落实,同时,对民族自治地方的经济、社会和文化发展,构建新型的社会主义民族关系起到了积极的促进作用,为维护祖国统一、边疆繁荣稳定奠定了坚实基础。


    三、基本做法和经验
    景东县人大常委会紧紧围绕全县经济社会发展的大局,认真履行宪法和法律赋予的各项职权,用好、用活、用足立法权,按照“急用先立,立以致用,突出个性”的原则,紧紧围绕“立什么、为什么立、怎么立”的问题,积极推进科学立法、民主立法。

    (一)坚持“立以致用”是民族立法的灵魂所在
    本着“急用先立”的原则,坚持问题导向,增强立法项目选题的针对性。从文化遗产保护条例来看,就是基于我县各族人民在漫长的历史长河中,创造和保留了大量独具特色、弥足珍贵的文化遗产。据普查统计,我县拥有馆藏可移动文物四千多件,不可移动文物近百处,非物质文化遗产项目保护名录40项,代表性传承人60多人。但是,随着现代文明进程加快,部分民族民间原有的生产生活方式、民族语言、服饰习俗等受到冲击和影响,一些承载历史文化考证价值的民族服饰、手工艺品、民族器乐等逐渐流失,部分民族村寨、特色民居、文化遗址遭受建设性破坏。文化遗产一旦被破坏,不可复制,将永远消失。保护文化遗产成了当务之急。条例的制定,进一步明确文化遗产保护参与者的权利和义务,增强了保护意识和责任;设立专门保护资金,增加了投入,加大了保护力度;将县级非物质文化遗产传承人的生活补助列入财政预算,从而提高了他们保护的自觉性和积极性,使得一些尚未得到保护的文化遗产得到了及时保护,使优秀的文化遗产能够传承和发展,发挥了不可小觑的作用。

    (二)坚持“突出个性”是民族立法的本质要求
    民族立法中所谓“个性”就是指要有鲜明地方特色、民族特色,要正确处理好“方言”和“普通话”的问题。民族立法自身就具有其特殊性。从我县制定的文化遗产条例来看,立法依据有文物保护法和非物质文化遗产法,但比较原则,具体到某一地方,不可能规定得那么细致,操作性也很不强。这给民族立法带来了很大的空间。我县的文化遗产条例就将具有鲜明的地域性文物和非物质文化遗产如景东文庙、景东明代卫城遗址、景东傣族陶氏墓地遗址、彝族大帮腔、杀戏、羊皮舞、跳菜等写进条例纳入保护;同时将扶持彝族刺绣、开发民间特色饮食文化、收集、整理彝族等各民族传统医药及医学文献等写进了条例;条例还明确了每年“火把节”为我县的文化遗产保护宣传日,提倡公民在重大会议和重大节日、庆典活动中穿戴少数民族服饰;对濒危的跳菜、羊皮舞、杀戏等具有重要价值的文化遗产采取特殊措施予以重点保护。这些规定,使条例的个性更加鲜明和突出。

    (三)坚持“以时俱进”是民族立法的时代特征
    民族立法必须要因势而谋、顺势而为,紧跟时代步伐,与时俱进,与中央的大政方针保持一致,引领发展方向,否则,就失去了立的必要。从我县制定的文化遗产条例来看,一方面,与习近平总书记提出加强文化建设,坚持文化自信是一致的,文化是一个国家、一个民族的灵魂,对优秀文化的继承和发扬,社会才能健康发展; 一方面,与云南省提出建设文化大省是合拍的,没有文化遗产的支撑,建设文化大省就是一句空话;再者,符合景东实际需要,景东文化遗产丰富,特色鲜明,一旦损毁,损失难以弥补。所以制定文化条例切合时宜、顺应历史发展需要。

    (四)坚持“创新思维”是民族立法的内在动力
    立法法虽有明确规定:自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定。但在具体实践中,变通难度越来越大,因此,民族立法只能另辟蹊径。在管理措施、内容细化等方面创新。从我县文化遗产保护条例来看,首先,从选题上看,迄今为止对文化遗产尚未有明确的定义。但又不可回避,因而在条例中,对文化遗产的定义不作明确界定,而是采取列举法来对文化遗产进行说明,对所要保护的文化遗产一一列举出来。体现了民族自治地方立法先试先行的精神。其次,在条例中,对传统村落的保护和管理也进行了有益探索。这也是条例的一个亮点。第三,条例对文化遗产的保护管理与开发利用的关系作了合理处理,即对文物方面,突出保护优先,而对非物质文化遗产方面则体现了保护与利用并重的原则。从条例实施三年多看,我县在非物质文化遗产开发利用方面取得了一定进展,如刺绣产业雏形已初步形成。

    (五)坚持“以小博大”是民族立法的基本手段

民族自治地方立法,是依据国家法律授权进行的立法活动,宪法和立法法都明确规定“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”。但并不等于说国家每出台一部法律,民族自治地方也要随之制定一个单行条例,这不现实,也完全没有必要。民族自治地方立法最大的灵活之处就是根据自己实际需要制定相应的单行条例。即是说,民族立法可以将多个有一定联系的上位法揉在一起制定一个单行条例,这也是是民族立法的一种技术手段。我县制定的文化遗产保护条例就是这种情形,将国家文物法和非物质文化遗产法揉在一起,结合实际,制定条例。这也真正体现了从实际需要出发,实事求是的原则。为我省其他自治县后来进行文化遗产保护方面的立法提供了一个参考和借鉴。



     四、民族立法中困惑
    (一)《民族区域自治法》和立法法虽有可以依照当地民族的特点对法律、行政法规的规定做出变通的规定,但在制定条例实践中因种种原因,变通难度较大,导致民族自治地方立法大量抄袭上位法,以致地方特色、民族特色不突出;
    (二)民族立法的实质是贯彻落实民族地方自治权的具体体现,是国家法律法规和《民族区域自治法》延伸和具体化,但由于自治地方财力薄弱等原因,虽然制定了条例,并作了规定,也很难做到,因此,单行条例对民族地方的经济社会发展应有的作用难以充分体现;
    (三)在执行过程当中,对条例的法律约束力认识不足,认为既然有了上位法,自治条例就没有必要,遵照上位法执行即可。
    (四)重立轻修的现象普遍存在。立和修本应是相辅相成、相得益彰的,但在现实中,往往是重立轻修。如我县的林业管理条例,当时制定是非常必要的,对我县的林业管理,促进林业发展都发挥较大作用,但由于制定时间早,已有20多年时间,随着国家林业体制的改革,条例内容早已不适应现实发展需要,但迟迟得不到修订,条例成了摆设。


    五、几点建议
    (一)加大民族立法队伍的培训力度。建立一套培训民族立法队伍的科学机制,对民族立法队伍进行经常性、系统地培训,也可以采取有针对性培训方法,如对当年有立法任务的自治州、自治县立法人员,加大培训力度,提高立法素养,提升立法质量。
    (二)建立健全民族立法专家机构。鉴于民族自治地方民族立法人员流动频繁的实际,建立一支相对稳定的民族立法地方人才队伍,或者乡土专家队伍。民族立法要彰显个性,体现地方特色,最主要要靠这支乡土专家,因为他们最清楚自治地方最需要什么、最想要什么、要解决哪些问题。
    (三)建立修改或废止单行条例的简易程序。针对制定和修改、废止单行条例程序相同,既耗时又费力的实际,要研究、探索和建立一个修改或废止单行条例的简易程序,使制定时间较长、已经失去作用的单行条例能得到及时修订或废止,这也是民族立法的特殊性所决定的。
    (四)为切实体现民族立法的实效性和可操作性,建立一套完整有效的民族立法项目的前期论证制度,加大民族立法项目的必要性和可行性研究论证。使民族立法项目不因领导的兴趣发生变化而改变,不因领导的调整而改变